DOMINIO MONETARIO

A. LA  INDUSTRIA  BANCARIA.

El dominio monetario es una reciente creación de los tratadistas modernos de hacienda pública, como natural desarrollo de la economía hacia el capitalismo financiero.   Los clásicos no consideraban que existiera ese dominio porque sostenían que los ingresos obtenidos por ese concepto eran de derecho público y no privado ya que habían sido el producto de actos de imposición, de imperium del estado, para mover los mecanismos financieros de los particulares en su propio provecho, obteniendo así los ingresos monetarios.  Afirman los primeros, que debe existir un banco central, de emisión.  En Colombia se llamó Banco de la República.  Ahora, la Constitución de 1.991, lo llama Banca Central; en otros países se llama Banco Emisor o de Reserva, o del Estado y es de propiedad de la Nación.  Con anterioridad, no se había incluído sus haberes y rendimientos,  dentro del dominio monetario,  porque no existía dicho dominio com o tal y el Banco no era del Estado exclusivamente, sino que era además de algunos particulares, de bancos comerciales y otros accionistas.

Su fundación, obedeció a la necesidad de que un banco de bancos protegiera a los particulares de la crisis de liquidez dando adecuado respaldo los créditos  e inversiones estatales, tal como se había practicado con éxito en países como Alemania, Francia, Estados Unidos, Mexico, etc.

En nuestro país, se ha gestado un proceso que culminó satisfactoriamente con aplicación al sistema monetario del patrón Oro y la autorización al Banco de la República para que realizara Operaciones de Mercado Abierto  (OMAS), en la crisis mundial de 1.931,  Desde 1.943 comenzaron a desarrollarse instrumentos económicos de gran utilidad.  tales como encajes, fijación de tasas de interés, márgenes de redescuento, etc  A  partir de 1.963, viene operando como banco de propiedad del Estado Colombiano,  al subordinarse  su operación a la extinguida Junta Monrtaria.  La definitiva nacionalización del Banco de la República tuvo lugar en 1.973, cuando fue constituído como órgano del mercado autónomo,  de naturaleza única para el ejercicio de la soberanía monetaria.  La Constitución de 1.991 dedica el Capítulo VI del Capítulo XII, artículos  371, 372 y 373  a la nueva estructura de la Banca Central.  Estas disposiciones fueron reglamentadas por la Ley 31 de 1.992 que señala las normas a que deberá sujetarse  el Banco de la República para el ejercicio de sus funciones.

Hay además una serie de bancos que también hacen parte y cuyas utilidades también engruesan el dominio monetario,  tales como el Banco Popular, en vías de privatización, el Icetex, la Caja Agraria, el Banco del Estado, que fué imposible de privatizar y presta útiles servicios como caja menor de la Presidencia de la República junto con sus grupos financieros correspondientes, hacen parte del dominio monetario y sus ingresos más que empresariales por su especialización,  son, de este dominio, lo mismo que las utilidades producidas por las operaciones , cambiarias en moneda extranjera, el manejo de importaciones y exportaciones, etc. La tendencia actual es la de privatizar esas instituciones y vender sus acciones a los trabajadores y en general a inversionistas particulares.

También, deben mencionarse los establecimiento bancarios intervenidos por dificultades económicas que hacen parte igualmente del dominio monetario, pero más como egresos del Fondo de Garantías que como ingresos.  Afortunadamente, el buen manejo de alguno de ellos ha permitido ponerlos en venta para ser adquiridos y manejados por el sector privado de la economía, recuperándose de esta forma el dinero invertido por el Fondo  de Garantías para salvaguardar los intereses de los particulares.

B.  EL  BANCO  DE  LA  REPÚBLICA.  BREVE RESEÑA HISTÓRICA.

La historia de la evolución jurídica del Banco de la República abarca desde su fundación sugerida por la primera Misión Kemmerer, hasta la época actual en que pasó a ser de propiedad del Estado.  El poder monetario radicaba en la Junta Directiva del Banco de la República y por tanto estuvo entregado a los particulares quienes dictaban las normas sobre encajes, redescuentos y sobre toda la política bancaria y económica del país y dirigían la economía hasta 1.963, año en que por Ley 21 y Decreto 2206 fue creada la Junta Monetaria, hoy eliminada de nuestras instituciones.  Finalmente la Ley 7° de 1.973 fue adquirida totalmente la propiedad del Banco de la República y se produjo su estatización, como antes se había señalado.

1.  De la Banca Central.

Con este título, como lo habíamos señalado antes, nuestra nueva Constitución  Política finaliza el Capítulo XII dedicado al Régimen Económico de la Hacienda Pública.  El Capítulo VI dispone en su artículo 371, que el Banco de la República ejercerá las funciones de Banca Central y estará organizado como persona jurídica de derecho público,  con autonomía administrativa, patrimonial y técnica sujeto a un régimen legal propio.  Le señala como funciones básicas, regular la moneda, los cambios internacionales  y el crédito; emitir la moneda legal; administrar las reservas internacionales; ser prestamista de última instancia y banquero de los establecimientos de crédito y servir como agente fiscal del gobierno,  Estas funciones deben ejercerse  en coordinación con la política económica general, rindiendo informe al Congreso sobre la ejecución de las políticas a su cargo y sobre los demás asuntos que se le soliciten.

El artículo 372, señala como funciones de la Junta Directiva del Banco de la República, ser la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, conforme a las funciones que le asigne la ley,  Estará integrada por siete miembros así:  El Ministro de Hacienda quien la presidirá, el Gerente del Banco, elegido por la junta y miembro de ella, y cinco miembros de dedicación exclusiva nombrados por el Presidente de la República.  Esta integración y autonomía de la Junta, ha sido objeto de severas críticas especialmente de origen parlamentario; sin embargo, todas las disposiciones legales subsiguientes y reglamentarias de los artículos constitucionales  antes citados, reafirman la mentalidad de que los miembros de la Junta Directiva del Banco, con excepción del Ministro de Hacienda, no representan al Presidente de la República sino a toda la Nación.  En efecto, tanto la Ley 9° de 1.991 sobre regulación cambiaria, como las leyes 6° y 31 de 1.992, sobre facultades de la junta, la forma de organización, su régimen legal y el funcionamiento de su junta directiva y del Consejo de Administración, como el decreto 2520 de 1.993, por el cual se expidieron los estatutos del Banco,  reafirman esta idea de dotar de plena autonomía a la Junta frente a cualesquiera rama del poder público o autoridad.

En el artículo 373, se confiere al Banco de la República la obligación de velar por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda.  Como los miembros de la Junta Directiva del Banco representarán exclusivamente el interés de la Nación y solamente el Presidente de la República, ejercerá la inspección, vigilancia y control del Banco, fácilmente pude deducir que la autonomía consagrada, va a producir resquemores en algunos estamentos interesasos y mal habituados en aprovecharse  de los finanzas estatales.

Finalmente, vale la pena mencionar para efectos de consulta, lo dispuesto en las leyes 34 y 35 de 1.993, sobre financiación de créditos agrícolas e intervención en las actividades financiera bursátil y aseguradora, respectivamente, y la Ley 130 de 1.994, sobre financiación estatal y privada.

2.  Breve reseña Jurisprudencial.

1.  Corte Constitucional:  Sentencia C-050/94:  Naturaleza del Banco de la República:  Entre las más importantes innovaciones de la Carta  Política figura la de haber elevado al Banco de la República a la categoría de órgano del Estado con rango constitucional, concebido como persona jurídica de derecho público económico, con autonomía patrimonial, técnica y administrativa sujeta a un régimen especial, con el propósito primordial de ejercer las funciones de banca central.  De acuerdo con el artículo 371, la autonomía del Banco es administrativa, de gestión, técnica y patrimonial.  su Presupuesto debe regirse a las estatutarias presupuestales.

2.  Corte Constitucional:  Sentencia  C- 489/94:  A la ley le compete la asignación de las funciones que corresponde ejercer al Banco.  Su autonomía no lo convierte en un ente omnímodo.  Las atribuciones reguladores de la moneda y el crédito, según el artículo 371 no son compartidas con ninguna otra autoridad u organismo del Estado.  Las leyes relacionadas con las funciones  del Banco y de su Junta Directiva, son ordinarias.  Sus atribuciones como máxima autoridad monetaria, cambiaria y crediticia no pueden ser sustituídas por ningún ente.

3.  Corte Constitucional: Sentencia  C-521/94 : En desarrollo del inciso 2° del artículo 372, desarrollado por la ley 31 de 1.992 la organización y régimen laboral del Banco puede ser incluída en  dicha ley, existiendo algunos trabajadores  de confianza.  La función de la Banca Central es un servicio público esencial.

4.  Corte Constitucional: Sentencia  C-469/95:  La función de la Contraloría por mandato del artículo 267 de la misma Constitución incluye el ejercicio de un control financiero, de gestión y de resultados, fundado, entre otros, en los valores de eficiencia y economía puede pues intervenir en las labores de impresión, acuñación, retiro o incineración de moneda.  los Contralores deben constituirse como parte civil en los procesos penales adelantados por delitos que han tenido como víctima pecuniaria al Estado.  (Providencia 31/07/96 del Consejo de Estado en el mismo sentido).

5.  Corte Constitucional : Sentencia C-341/96 : Define el régimen disciplinario y la naturaleza de los trabajadores del Banco, como funcionarios públicos, sometidos al poder disciplinario del Procurador General de la Nación.  La autonomía del ente.  no significa ausencia de controles.

6.  Corte Constitucional : Sentencia C- 358/96:  Trata de la constitucionalidad de los tratados internacionales y de cómo,  la Inversión Extranjera destinada a los grandes proyectos de infraestructura  de los cuales depende en gran medida el crecimiento económico del país, no sería posible sin el capital y la tecnología extranjeros.  La cláusula de la nación más favorecida garantiza que el principio de igualdad es aplicable y la repatriación irrestricta de inversiones extranjeras y sus rendimientos.

7.  Consejo de Estado: Sentencia  19/08/94:  En esta sentencia se tratan los temas de los intereses, la corrección monetaria, la devolución y la actualización a valor presente.  De las licitaciones internacionales, los CERT, la función pública del Banco de la República, caducidad de la acción en dos años, acción de nulidad, restablecimiento del derecho, revocatoria directa del acto, vía gubernativa, agotamiento.

3.  Otros ingresos provenientes del dominio monetario.

El dominio monetario no se reduce solamente a los ingresos obtenidos en forma privada por las instituciones respectivas.  El imperium del Estado, traducido en las providencias de la Junta del Banco de la República y las decisiones del Gobierno Nacional a través del Pesidente y del Ministro de Hacienda, quien por derecho propio preside la Junta Directiva del Banco, pueden producir dinero que  ingresa al patrimonio como producto del dominio monetario.  Así, cuando un contrato se celebra con el Banco de la República, por ejemplo para la explotación de las salinas, las minas de esmeraldas o cuando se legaliza un contrato de emisión de encaje bancario o se producen movimientos en la balanza cambiaria o estímulos a los exportaciones como los actuales certificados tributarios o un aumento en las tarifas de los impuestos de importación a través del arancel aduanero, todas estas son medidas que contribuyen a incrementar los ingresos del Estado.

En relación con el producido de este dominio, puede presentarse alguna confusión para establecer exactamente si el dinero provino, de un ingreso privado como el obtenido de la venta  de un barril de petróleo, o de un kilo de Oro, o si fue producido porque se dictó una resolución de las autoridades estatales que conforman que conforman el dominio monetario y en adelante los productos de la emisión de moneda ingresan a la cuenta especial de cambios del Banco de la República y han generado una cantidad del dinero para el presupuesto nacional, como resultado del dinero público obtenido por el ejercicio de los actos de poder.  Es la razón por la que hemos insistido en la clasificación del ingreso con la que inicia su libro el profesor EINAUDI: porque analiza con gran claridad cuándo el dinero proviene de un ingreso privado, cuasiprivado, público o político o si más bien se trata de una contribución o un impuesto, según las necesidades que se satisfagan con la prestación del servicio, la contraprestación recibida por el particular y el grado de voluntariedad con la que se haga el pago.

ALFONSO MIRANDA TALERO

EL DERECHO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS

Segunda Edición

LEGIS   

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Claudia Tatiana Palacio Vasco.